塑料可持续发展学院联合废塑料新观察、中国合成树脂协会塑料循环利用分会，
（为了方便理解，《饮料纸基复合包装生产者责任延伸制度实施办法》全文附上，红色字体是提意见原文，蓝色字体是提出意见，阅读时可只读红、蓝字体部分。）
《饮料纸基复合包装生产者责任延伸制度实施办法》
（试行）
第一条（目的和依据）为贯彻落实《国务院办公厅关于印发生产者责任延伸制度推行方案的通知》（国办发〔2016〕99号）要求，推动实施饮料纸基复合包装生产者责任延伸制度，根据《中华人民共和国循环经济促进法》和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等法律法规规定，制定本办法。
第二条（适用范围）本办法所称饮料纸基复合包装是指以纸材作为基本结构材料，与其他材料经过复合工艺构成密闭存放饮料（含乳品及其他液态食品）的包装。
废弃饮料纸基复合包装是指进入消费领域经使用后产生的饮料纸基复合包装废弃物、包装材料生产企业的边角料和饮料灌装企业的破损包等。
建议
废弃饮料纸基复合包装不应该包含“包装材料生产企业的边角料”，这部分废弃物应该定义为工业废弃物。
第三条（适用对象）在中华人民共和国境内从事饮料纸基复合包装的生产（进口）企业，以及使用饮料纸基复合包装的饮料灌装企业应当遵守本办法。
法律法规对废弃饮料纸基复合包装资源化利用和无害化处置另有规定的，从其规定。
第四条（责任主体和范围）在中国境内销售的饮料纸基复合包装生产（进口）企业对本企业销售的饮料纸基复合包装承担废弃产品回收利用、信息公开、生态设计等生产者延伸主体责任。
建议
建议在文件中明确品牌商的责任，或可将文字该为”饮料纸基复合包装生产企业应与饮料品牌企业、饮料生产企业和灌装企业、商贸零售企业、消费者、各城市政府合作”。
从全球针对包装的生产者责任延伸制度的法律制度文件来看，由于产品生产商或品牌商对于包装材料、包装产品的使用和选择通常是具有决定权的，而从目前《饮料纸基复合包装生产者责任延伸制度实施办法（试行）》文件中，提出的是，这里的饮料灌装企业也并未明确包括饮料的品牌商（例如，很多大品牌商是有指定的第三方外包灌装企业的）。
饮料灌装企业应协助饮料纸基复合包装生产企业开展生态设计，减少原材料消耗，提高复合包装材料的可回收性和循环利用便利性，并依托自身销售渠道等多种途径，促进回收利用。
商贸零售要采取以及旧换新、设置专用回收箱等方式，积极配合饮料纸基复合包装物生产企业开展包装物的回收。
消费者要树立节约资源和保护环境意识，配合开展饮料纸基复合包装的回收，分类投放到回收网点。
建议
为具体行业和地方政策的制度创新，开放灵活的空间
1、多种回收方式：基金、以物易物、以旧换新、押金等多种方式回收；
2、通过“鼓励”、“探索”、“引导”、“建议”等措辞表达对创新的支持。
各城市政府要支持饮料纸基复合包装的分类投放或集中分选，破除分类投放设施进社区、进车站、进公共场所等的障碍。
建议
原文：第四条 ……各城市政府要支持饮料纸基复合包装的分类投放或集中分选，破除分类投放设施进社区、进车站、进公共场所等的障碍。
建议：实际落实起来很难，且部分城市仍未明确把纸基复合包装列为“可回收物”。建议，各个城市政府将纸基复合包装明确的列为“可回收物”，并利用各自城市现有的可回收物的收集、运输、分选体系进行实施，包括国有体系和社会体系。
第五条（管理职责）国家发展改革委会同住房和城乡建设部、商务部、市场监督管理总局等部门按照职责分工，对饮料纸基复合包装生产者责任延伸制度履行情况进行监督和管理。
建议
设立国家级中长期项目，积极探索和试点；在国内属于比较新生的理念和事务，认识和经验需要积累，企业风险承受压力不确定；体系庞大，利益相关者众多，个别的行业协会、企业和地方政府不具备组织和协调的实力。
第六条（生态设计制度）饮料纸基复合包装生产企业、饮料灌装企业应开展生态设计，采用易回收、易分离、易资源化利用等设计方式，持续提升包装设计水平。
第七条（信息公开制度）饮料纸基复合包装生产企业应在包装上标注包装的主要材料信息，并公开包装分离方式和资源化利用等技术指导信息。
第八条（回收目标）对年销售量10亿包以上的饮料纸基复合包装生产（进口）企业生产和销售的饮料纸基复合包装（以三年境内平均销售量为基准），国家发展改革委商住房和城乡建设部、商务部、市场监督管理总局等部门确定回收目标，其他企业参照执行。到2025年，资源化利用率应达到40%，综合回收率达到60%。
建议
1、设置略高于现状的、进取性的回收率和利用率；
2、选择基准年度设置目标值，设定年度增长率目标；
3、资源化利用量不应该包含“生产环节”的重量，即包装材料生产企业的工厂废料；
4、资源化利用率应明确是否100%资源化利用，如有些纸基复合包装的再生利用企业，只处置含量75%的纸浆纤维部分，没有处置含量25%的铝塑复合材料部分。这样的处置是否能够被列为资源化利用量？如果剩下的铝塑被投入生活垃圾焚烧设施，那么是应该计入资源化利用还是能源化利用？
5、资源化利用设置的目标过高，目前回收利用的产能和回收的网络仍待完善。
国家鼓励饮料纸基复合包装生产企业、饮料灌装企业、销售商和回收利用企业，按照市场化原则共同组建饮料纸基复合包装回收利用联盟，以联合体方式分解和落实饮料纸基复合包装回收利用目标。
第九条（备案管理）饮料纸基复合包装生产（进口）企业应于每年年底前将下一年度目标完成方案报送备案；以联合体方式履行的，由联合体于每年年底前将下一年度的目标联合完成方案报送备案，并附具联合体组成企业名单。
第十条（信息披露）饮料纸基复合包装生产（进口）企业应于每年三月底前向社会发布生产者延伸责任履行报告，公开上一年度企业开展生态设计、推进回收利用的措施，以及目标完成情况等履责情况。以联合体方式履行的，由联合体负责发布履行报告。
第十一条（核查制度）国家不定期委托第三方机构对责任企业或联合体的延伸责任目标完成情况进行核查，并将核查结果向社会公布。第三方机构应独立、公正、科学开展核查工作，对核查过程和结果的公正性负责。
建议
应该采取定期的审核机制，同时保留不定期审核的权力。同时，应该把审核方式、审核流程、评审模板提前向被审核方说明，做好预先的培训。
第十二条（红黑名单制度）国家建立动态更新的饮料纸基复合包装生产者延伸责任履行黑名单和红名单制度，将责任履行情况好、社会贡献突出的企业或联合体纳入红名单，将连续两年未完全履行责任的企业或联合体纳入黑名单，并适时向社会公布。
第十三条（奖惩制度）国家对纳入红名单的企业或联合体优先给予政策支持；国家推动有关部门对纳入黑名单的企业或联合体开展联合惩戒。
建议
奖惩制度没有有效的约束力，参考其它国家和地区的生产者责任延伸制度。可以由企业或联合体建立回收和再生利用体系，如果没有达到效果，应该由国家采取强制措施进行回收和再生利用，而成本由企业和联合体分摊。
第十四条 本办法由国家发展改革委会同住房和城乡建设部、商务部、市场监督管理总局等部门负责解释。
第十五条 第十五条本办法自年月日生效，有效期5年。
附：名词解释
资源化利用率：进行再生利用的废弃饮料纸基复合包装的重量（吨）占三年平均销售量（吨）的百分率。
综合回收率：废弃饮料纸基复合包装生产环节回收量（吨）、消费环节回收量（吨）与能源化利用回收量（吨）之和占三年平均销售量（吨）的百分率。
建议
1、精准使用“资源化利用率”、“综合回收率”计算公式，建议计算公式中，不纳入生产过程产生的边角废料的量，更关注流通和消费过程中的量。
2、同时考虑国外进口料对目标计算的影响，计算公式中， 不纳入国外进口的“饮料纸基复合包装废弃物”相关量，只采用国内全部或者部分区域一定时间的回收量。
生产环节回收量：包装材料和饮料灌装生产企业生产过程中回收的边角废料和破损包等废弃饮料纸基复合包装的重量。
消费环节回收量：经消费者消费后回收的废弃饮料纸基复合包装的重量。
资源化利用量：生产环节和消费环节回收的废弃饮料纸基复合包装进行再生利用的重量。能源化利用回收量：经环卫系统回收并进入生活垃圾焚烧设施进行能源化利用的废弃饮料纸基复合包装的重量。
总结
这次征求意见稿不仅有助于落实饮料纸基复合包装生产者责任延伸制度，提高废弃饮料纸基复合包装的回收率，还有助于回收体系建设，提高消费者垃圾分类意识，推动我国各地目前广泛开展的垃圾分类回收工作的开展，发挥协同作用。
这次征求意见稿是中国消费品领域包装物问题第一个EPR制度，是重大的制度创新，相关政府部门、机构、专家付出了巨大的努力，具有破冰意义，将极大推动这个领域回收率提升，解决包装物污染环境问题。
这是石破天惊，具有重要意义的一刻！但也有稍微不足：
1、这次征求意见稿总体依旧比较宏观，没有从资源产出效率和社会综合成本角度上给予具体的方法建议。因为很多方法必须政府主导和政府出台规则，这是生产者责任制度的复杂性，也是EPR在全球实践过程中很重要的一点。但政府要就各种方法，给予敞口的政策支持。
2、企业都喜欢回收高附加值、高盈利的，能很快带来利润。低附加值废弃物例如玻璃、杂纸、混杂的塑料（饮料纸基复合物）、织物等。从环境效益和社会效益被列为可回收物，回收会增加回收成本。这时就需要政策驱动，有政策性的法规出台，可以在回收低附加值时享受政策红利。
希望 EPR 制度马上落地实施！
